서울 송파구 올림픽선수기자촌아파트 재건축 사업이 정비사업 전문관리업체의 용역비 논란으로 심각한 내홍에 빠졌다. 용역 단가의 적정성 문제에서 시작된 갈등은 추진위원장 해임과 직무정지, 변호사 징계 진정과 명예훼손 고소로까지 번졌다.
누가 옳고 그른지는 앞으로 회의 소집 절차, 입찰 자료, 비교견적, 계약 내용과 법원의 판단을 통해 가려질 문제다. 그러나 이번 사태가 우리에게 던지는 질문은 그보다 더 근본적이다.
왜 한국의 재개발·재건축 사업에서는 용역업체 선정과 계약금액을 둘러싼 의혹이 반복되고, 추진위원장과 조합장은 임기 중 고소·고발과 해임 분쟁에 시달리며, 일부는 실제 형사처벌까지 받게 되는가. 이를 단순히 “조합장 개인의 탐욕”으로만 설명해서는 문제를 해결할 수 없다. 한국 정비사업의 사업구조 자체가 한 사람 또는 소수 임원에게 지나치게 많은 권한과 책임, 유혹과 위험을 동시에 몰아주고 있기 때문이다.
사업이 시작되기도 전에 개인이 모든 위험을 떠안는다. 한국의 재개발·재건축은 정비구역 지정, 추진위원회 구성, 동의서 징구, 정비업체 선정, 조합 설립, 사업시행인가, 관리처분계획, 이주와 철거, 착공과 입주까지 매우 긴 절차를 거친다.
문제는 사업 초기 단계에서 공식적인 자금조달 수단이 충분하지 않다는 점이다. 추진위원장이나 일부 추진위원이 사무실 임차료, 홍보비, 인건비, 동의서 징구 비용, 법률·설계·정비업체 비용을 우선 부담하거나 업체의 자금 지원에 의존하는 일이 발생한다. 사업이 정상적으로 진행되면 나중에 정산할 수 있지만, 구역 지정이나 조합 설립이 무산되면 선투입 비용을 돌려받지 못할 수도 있다. 몇 년 동안 본업을 사실상 포기하고 사업을 추진했음에도 공식적인 보수 지급 근거가 불명확하거나 주민 반발 때문에 제대로 보상받지 못하는 경우도 있다. 이러한 구조에서는 추진위원장이나 조합장이 자신이 부담한 비용과 시간을 보전하려는 심리를 갖게 될 가능성이 커진다. 여기에 정비업체, 설계업체, 철거업체, 금융회사, 시공사 등 막대한 사업권을 원하는 업체들이 접근한다. 이때 정상적인 자문과 선대여금, 업무지원과 부당한 금품 제공의 경계가 흐려진다. 처음에는 사업 추진을 위한 불가피한 차입이나 편의 제공이었다가, 시간이 지나면서 특정 업체에 대한 계약상 특혜나 수의계약, 과다한 용역비, 자금 유용으로 발전할 위험이 있다. 그렇다고 횡령과 배임이 ‘발생할 수밖에 없다’고 단정해서는 안 된다. 수많은 조합 임원이 정상적으로 사업을 수행하고 있으며, 형사책임은 구체적인 고의와 행위가 입증돼야 한다. 다만 현재의 제도가 부정행위가 발생할 유인을 키우고, 정상적인 의사결정조차 의혹을 받게 만드는 구조라는 점은 부인하기 어렵다.
한국부동산원도 정비사업 조합 운영과 관련해 별도의 실태점검 매뉴얼과 사례집, 표준 실무편람을 제공하고 있다. 정부와 지방자치단체가 공무원과 전문가로 점검반을 구성해 분쟁 조정, 위법사항 확인과 시정 요구를 하는 제도가 운영된다는 사실 자체가 조합 운영의 취약성이 일회성 문제가 아님을 보여준다. 수천억원 사업을 비상근 주민조직에 맡기는 모순
재건축 조합은 형식상 토지등소유자들의 자치조직이다. 그러나 실제로는 수천억 원에서 수조 원의 자산과 계약을 관리하는 거대 시행사업자의 역할을 수행한다.
그럼에도 조합 임원들은 기업의 전문경영인처럼 엄격한 선임 검증을 거치는 것도 아니고, 상장회사에 적용되는 수준의 내부통제와 상시감사 체계를 갖춘 것도 아니다. 주민의 인기와 인맥, 추진력만으로 선출된 사람이 다음과 같은 결정을 맡게 된다.
정비업체와 설계자 선정, 수백억 원 규모의 용역계약, 시공사 입찰 조건, 사업비 차입, 이주비와 금융조건, 공사비 증액, 분양계획과 각종 소송 대응 등이다.
책임은 막중하지만 법률·금융·회계·건축·입찰 분야를 모두 이해하기는 현실적으로 어렵다. 결국 외부 전문업체의 조언에 의존하게 되고, 조합장과 특정 업체 사이의 정보 독점과 유착 의혹이 발생한다. 반대로 조합장이 외부 업체의 제안을 받아 정상적으로 계약을 추진했더라도, 조합원에게 충분한 자료가 공개되지 않으면 “왜 저 업체인가”, “왜 다른 단지보다 비싼가”, “뒤에 대가가 있는 것 아닌가”라는 의심이 생긴다.
올림픽선수촌 사건도 단순히 ㎡당 용역 단가가 높으냐 낮으냐만으로 판단하기 어렵다. 단지 규모, 전체 업무 범위, 상근 인력 수, 소송과 민원 대응, 사업기간, 성공보수 포함 여부를 동일한 기준으로 환산해야 한다. 비교 대상 단지의 계약조건이 다르다면 단가만 비교해 부당성을 단정할 수 없다.
반면 수천 가구 규모의 대형 단지에서 입찰 참여가 제한적이고 일부 업체가 현저히 높은 가격을 제시했다면, 주민들이 경쟁의 실효성과 가격 적정성을 의심하는 것도 충분히 이해할 수 있다. 따라서 필요한 것은 진영 간 유튜브 폭로나 고소전이 아니라 입찰제안서 원본, 업무범위, 인력 투입계획, 비교 단지 계약서, 평가위원별 점수, 가격협상 과정과 회의록을 투명하게 공개하는 것이다.
*일본은 조합이 존재하지만 공공기관과 전문사업자가 깊이 관여한다
일본에도 한국과 유사하게 토지·건물 소유자들이 참여하는 시가지재개발조합 방식이 존재한다. 따라서 일본은 무조건 공공이 시행하고 주민조합은 없다는 설명은 사실이 아니다. 다만 일본은 도시재개발법, 도시계획법과 토지구획정리법에 따라 지방자치단체의 도시계획, 인가와 감독이 사업의 기본 틀을 구성한다. 도시재생기구인 UR과 지방 공공단체, 민간 개발사업자가 사업 시행자로 직접 참여하거나 조합을 지원하는 방식도 활용된다. 일본의 도시계획법은 도시의 건전한 발전과 질서 있는 정비, 공공복리 증진을 명시적인 목적으로 두고 있다. 일본 역시 장기간의 권리조정, 공사비 상승, 고령 소유자의 반대, 상가와 주택 소유자 간 갈등 등으로 사업이 지연되는 사례가 많다. 비리와 담합 가능성도 전혀 없다고 할 수 없다. 그러나 한국처럼 주민대표 한 명에게 사업 전체의 실무적 권한이 집중되기보다는 지방정부, 전문 컨설턴트, 디벨로퍼와 금융기관이 역할을 분담하는 경향이 상대적으로 강하다. 토지와 건물의 권리를 새 건물의 바닥면적이나 금전보상으로 전환하는 권리변환계획도 법정 절차에 따라 진행된다. 일본은 최근 노후 공동주택 문제를 해결하기 위해 전면 재건축 외에 건물과 토지의 일괄 매각, 철거 후 매각, 대규모 개량 등 다양한 선택지를 확대하는 방향으로 제도를 손질했다. 이는 모든 노후 단지를 하나의 조합이 장기간 끌고 가는 방식만을 고집하지 않겠다는 의미다.
* 🇩🇪 독일은 조합 수익사업보다 지방정부의 도시재생이 중심이다
독일의 도시재생은 한국의 아파트 재건축과 직접 일대일로 비교하기 어렵다. 독일에서는 노후 주거지 전체를 철거하고 고층 아파트로 다시 지어 소유자에게 개발이익을 배분하는 한국식 조합 재건축이 도시정비의 대표적 모델이 아니다.
지방정부가 도시계획과 도시재생구역을 설정하고, 연방정부와 주정부의 재정 지원을 받아 기반시설, 공공공간, 노후건축물, 상권, 에너지 성능과 주거환경을 단계적으로 개선하는 방식이 중심이다. 독일 도시정책은 역사적 건축물과 기존 도시조직의 보존, 사회적 통합, 장기적 지역 발전을 중요하게 다룬다. 재개발을 단순한 부동산 수익사업이 아니라 지방정부가 수행하는 도시정책으로 보는 성격이 강하다. 독일의 도시개발 정책과 라이프치히 헌장 관련 자료도 지속가능성, 통합적 도시개발과 공공의 역할을 강조한다. 이 방식에서는 주민대표가 수조 원 규모의 공사계약을 직접 지휘하며 개발이익을 배분하는 구조가 상대적으로 적다. 지방정부가 계획과 보조금 집행을 맡고, 민간 소유자는 개별 건축물의 개량이나 협약사업에 참여한다. 반면 공공주도라고 해서 항상 효율적인 것은 아니다. 행정절차가 복잡하고 사업속도가 느리며, 엄격한 환경·보존 규제로 신규 공급이 지연될 수 있다. 개발이익이 큰 지역에서는 임대료 상승과 기존 주민 퇴거, 젠트리피케이션 문제도 발생한다. 독일 제도의 핵심은 비리가 없다는 데 있는 것이 아니라, 한 명의 주민대표가 사업비 전체를 사실상 통제하도록 두지 않고 공공계획과 재정지원, 민간 투자를 분리해 관리하는 데 있다.
*🇺🇸 미국은 지방정부·민간개발자·지역단체가 계약으로 역할을 나눈다
미국 역시 한국식 전국 단일 재개발 제도가 존재하지 않는다. 도시와 주에 따라 제도가 크게 다르며, 민간 개발사업자가 토지를 매입해 사업을 추진하거나 지방정부의 재개발기관, 주택기관, 비영리 지역개발법인과 민간투자자가 협력하는 방식이 일반적이다. 연방 주택도시개발부의 지역계획·개발 프로그램도 연방정부, 주정부와 지방정부, 영리·비영리 민간조직의 파트너십을 기본으로 한다. 지역개발보조금인 CDBG는 주·도시·카운티에 자금을 지원해 주거환경과 경제기회를 개선하도록 하며, 공적 자금이 투입되는 사업에는 주민참여계획을 마련하고 공개하도록 요구한다.
미국의 장점은 시행주체와 책임이 비교적 명확하다는 데 있다. 민간개발자는 개발위험과 자금조달 책임을 지고, 지방정부는 용도지역 변경과 공공지원, 기반시설, 세제와 공공성을 관리한다. 지역 주민과 비영리단체는 공청회나 협약을 통해 저렴주택, 공원, 교통, 고용 등 공공기여를 요구한다. 그러나 미국 역시 부패와 특혜, 비공개 토지거래, 강제수용과 주민 축출 문제가 반복돼 왔다. 재개발기관의 이해충돌과 공적 자금 유용이 문제가 된 사례도 존재한다. 따라서 미국을 깨끗하고 완벽한 모델로 묘사하는 것도 사실과 다르다. 차이는 비리의 존재 여부가 아니라 주민조합 한 곳이 계획·시행·금융·발주·이익배분을 모두 맡는 한국식 권한 집중이 상대적으로 덜하다는 점이다.
*🇰🇷 한국은 정비사업은 주민자치라는 이름으로 공적 책임을 떠넘겼다
한국 제도의 가장 큰 문제는 정부가 정비사업을 강하게 규제하면서도 실제 사업추진의 책임과 비용은 조합원과 조합 임원에게 떠넘긴다는 데 있다. 행정기관은 구역 지정과 각종 인허가, 층수와 용적률, 분양가, 안전진단, 기부채납을 통제한다. 그러나 사업 초기 자금조달, 주민 동의, 업체 선정, 분쟁과 소송, 공사비 검증은 사실상 조합이 감당한다.
공공은 권한을 행사하지만 사업실패의 책임은 지지 않고, 조합은 책임을 지면서도 제도와 정책을 결정할 권한은 부족하다.
그 결과 조합장은 주민대표이면서 시행사 대표, 자금조달 책임자, 민원조정자, 공사비 협상자, 정치적 책임자와 소송당사자의 역할을 한꺼번에 수행한다. 사업이 성공하면 막강한 권한을 가진 사람으로 비치고, 사업이 지연되면 무능하다는 비판을 받는다. 계약금액이 높으면 유착 의혹이 제기되고, 낮은 가격만 고집하다 업체가 업무를 제대로 수행하지 못하면 사업 지연의 책임을 진다. 이처럼 불합리한 구조에서는 유능하고 정상적인 전문가가 조합장직을 기피하고, 오히려 정비사업을 직업처럼 반복하거나 각종 분쟁을 감수할 수 있는 사람이 자리를 차지할 가능성이 커진다.
조합장을 처벌하는 것만으로는 비리가 끝나지 않는다
정비사업 비리를 줄이기 위해 처벌 강화만 주장하는 것은 절반의 해법에 불과하다. 횡령, 배임, 금품수수와 입찰방해는 당연히 엄중하게 처벌해야 한다. 그러나 비리가 발생한 후 조합장을 구속하고 새로운 조합장을 뽑는 방식만 반복해서는 같은 문제가 다시 생길 수 있다.
*첫째, 추진위원회 단계부터 공공이 인정하는 초기 사업자금 대출제도를 마련해야 한다. 추진위원장 개인이나 정비업체가 비용을 선투입하지 않도록 해야 한다. 공공기관이 동의율과 사업성을 심사해 제한된 범위의 운영자금을 직접 대출하고, 모든 지출을 전자시스템에 기록하도록 할 필요가 있다.
*둘째, 조합 임원의 보수와 업무비를 현실화하고 공개해야 한다. 몇 년 동안 전문적인 업무를 요구하면서 정당한 보수를 지급하지 않으면 음성적인 비용보전이 발생할 가능성이 커진다. 적절한 보수는 특혜가 아니라 부정행위를 예방하는 내부통제 비용이다.
*셋째, 일정 규모 이상의 정비사업에는 독립적인 상근 준법·회계 책임자를 의무적으로 배치해야 한다. 조합장이 계약과 자금집행을 단독으로 지시하지 못하도록 법률, 회계, 건축 분야의 독립적인 승인 절차를 마련해야 한다.
*넷째, 용역 입찰은 총액뿐 아니라 업무범위별 단가, 상근 인력, 계약기간, 추가비용 조건과 비교 단지의 환산가격을 공개해야 한다. 단순히 ㎡당 금액만 비교하면 업무범위가 다른 계약을 왜곡할 수 있다.
*다섯째, 추진위원장이나 조합장 해임이 추진되는 경우 행정기관이나 공공기관이 즉시 자료보전과 직무 인계에 개입해야 한다. 해임을 둘러싼 소송이 진행되더라도 사업자료와 인감, 계좌와 계약서가 특정 개인에게 묶여 사업 전체가 정지돼서는 안 된다.
*여섯째, 대규모 정비사업은 주민조합 단독시행 외에도 공공기관, 신탁사, 전문 디벨로퍼와 공동으로 시행하는 다양한 방식을 열어야 한다. 주민은 핵심 의사결정과 이익배분을 통제하되 일상적인 발주·금융·공정관리 업무는 전문기관이 담당하도록 역할을 나눌 필요가 있다.
조합장 개인을 악마화해서는 도시가 바뀌지 않는다
올림픽선수촌 사태의 진실은 아직 확정되지 않았다. 용역비가 부당하게 높았는지, 입찰 과정에 실제 문제가 있었는지, 위원장 해임 절차가 적법했는지는 객관적인 자료와 법적 판단으로 확인해야 한다. 해임 찬성률이 높다는 사실만으로 위법행위가 증명되는 것은 아니며, 반대로 총회나 추진위원회에서 의결됐다는 이유만으로 계약가격이 언제나 정당해지는 것도 아니다. 중요한 것은 분쟁이 발생할 때마다 어느 한 사람을 영웅이나 범죄자로 규정하는 것이 아니다. 누구라도 그 자리에 앉으면 동일한 의혹과 유혹, 소송에 노출될 수밖에 없는 구조를 바꾸는 것이다.
일본은 조합방식이 존재하지만 공공기관과 전문 시행자의 참여가 깊고, 독일은 지방정부가 도시재생을 장기적인 공공정책으로 이끈다. 미국은 지방정부, 민간 개발자와 지역단체가 계약을 통해 책임과 위험을 분담한다. 세 나라 모두 갈등과 비리가 존재하고, 어느 제도도 완벽하지 않다. 다만 공통점은 주민대표 한 사람에게 수조 원의 계약과 사업위험, 정치적 책임을 한꺼번에 떠넘기는 방식이 도시정비의 유일한 모델은 아니라는 사실이다.
한국 정비사업도 이제 ‘주민자치’라는 명분 아래 전문성과 공공책임을 방치하는 구조에서 벗어나야 한다. 조합장을 감옥에 보내는 제도가 아니라, 평범하고 정직한 사람이 조합장을 맡아도 부정한 돈에 의존하지 않고 사업을 끝낼 수 있는 제도를 만들어야 한다. 재건축의 성패는 가장 강한 조합장을 뽑는 데 달린 것이 아니다. 조합장이 누구이든 동일한 기준과 투명한 절차로 운영될 수 있는 시스템을 만드는 데 달려 있다.
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